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斯坦福大學教授周雪光:新型冠狀病毒暴露了中國國家治理中的根本性張力

斯坦福大學社會學系周雪光教授近日接受采訪,他對武漢爆發的新型冠狀病毒的蔓延的成因進行了組織社會學的分析,認為正是由於中國國家治理中存在的“一統體制”與“有效治理”之間的深刻張力,以及信息的不對稱是此次肺炎危機蔓延的重要原因。

訪談中,周雪還談及了他對中國國家治理的思考,以及他近期學術研究的方向及成果。本文在中國大陸社交媒體上遭封禁。

斯福大學官網原文鏈接:

問:新型冠狀病毒造成的死亡人數在中國大陸繼續上升,同時人民對政府應對疫情的反應感到憤怒。這場危機對中國政府有何影響?

答:這不僅是一種新型病毒的爆發,也是中國治理結構失敗的表現,這場危機暴露了其官僚體制的不足。雖然任何政府在處理新的流行疫情的爆發都可能準備不足,然而,據我們目前所知,新型病毒在疫情爆發前幾週已經在武漢被發現,但各級官僚機構沒有發揮作用,有關部門也沒有進入高度警覺。

我不會把責任歸咎到地方官員身上,因為他們遵循了以前同樣應對危機的模式。由於文化和政治原因,他們最關心的是在春節前幾周和每年省人大會議之前平穩運行,並保持局勢穩定。這種應對模式已經在中國官僚機構中已建立了多年。但在這種情況下,這種錯誤行為暴露了中央和地方政府的弱點。我們可以想像,中國其他省份和城市也都也發生過類似的衛生危機和其他問題,因為官員們都有著相似的心態。這些問題不是發生在個別官員身上,而在於整個官僚機構都被命令以這種方式應對這些不和諧的信息。

我希望這場危機能成為一個轉折點,這種情況下的危機深刻地影響著人們的生活,足以使他們意識到需要改變的情況。我希望它使政府必須改變其決策過程、透明度以及對社會的開放性。中國現行的治理機制是自上而下的決策執行機制,而不是自下而上的信息匯集和傳遞機制。因此,即使如新型冠狀病毒一樣豐富的信息,但它也沒有從地方到高層的有效信息傳遞。中國現行體制無法應對國家廣袤領土和龐大的、異質人口的大量信息。事實上,高官們試圖保護自己並過濾信息,而不是公開處理他們無法應對的信息規模。

問:自從冠狀病毒爆發以來,你對中國治理的研究有了濃厚的信息。請談談你更多的研究內容。

答:十多年來,我一直在中國做田野調查,並用以中文的方式發表了這個主題的文章。 2017年我在出版了一本論文集,名為《中國國家治理的製度邏輯:一項組織學的研究》。本書的主題是中國中央政府與地方各級政府在各種治理問題上的關係。中國國家治理中充滿了分歧和挑戰,新型冠狀病毒危機已經暴露了這一點。

周雪光:《中國國家治理的製度邏輯》
該書出版後六個月內,這本書在中國被“取消發行”並禁止了再版,出版商把版權還給了我,所以我製作了一個可以免費下載的電子版。自從新型冠狀病毒爆發後,幾天之內中國社交媒體平台微博上就有近4000次關於分享這本書的內容,我曾討論了十多年的一系列議題突然變得高度相關。一方面,我對這件事的出現感到悲傷:有時你不希望你的預言成為現實。但我也覺得自己是清明的。也就是說,在很長一段時間裡,我一直在研究一些我認為基礎性的但並未被完全理解的東西,而現在我過去多年來提出的論點突然間被廣泛討論並產生了影響。而我正在寫這本書的英文譯本。

問:你討論了一種在中國國家治理中的基本張力,這張張力是什麼以及它是如何顯現的?

答:由於中國龐大的治理規模,中央集權不可避免地導致中央決策與地方政策執行的矛盾。這種矛盾導致了權力集中與有效的地方治理之間的根本緊張關係。矛盾的根源在於:權力集中的程度是以犧牲地方治理的有效性為代價的。也就是說,權力的集中使決策權和資源遠離了那些在問題解決中擁有更準確信息和能力的層級。反之,地方治理能力的增強意味著地方權力的擴張,往往導致(或被解釋為)偏離中央,從而構成對中央權力的嚴重威脅。

在新任領導下的幾年裡,中國經歷了巨大的中央集權。這就是地方政府失效的原因,地方缺乏自主性和主動性並推脫責任。其結果之一是,信息從一個治理層級過濾或被阻塞到另一個治理層級。問題每天都會出現,但卻從來沒有被媒體或公眾關注過:其中就有有事故、犯罪、腐敗,雖然也有人抗議,但我們從來沒有聽說過。新型冠狀病毒爆發是一個當局無法簡單掩蓋的極端案例,因此我們暫時通過社交媒體和其他非正式渠道聽到了更多的聲音和批評。

我希望這場危機能成為一個轉折點,讓中國社會認識到,信息的有效共享對中國社會安寧的至關重要性。有時我會通過微博上的個人頁面發布書評、評論以及對各種話題的看法,前段時間,我在看了HBO拍攝的《切爾諾貝利》劇集發表了自己的感想,從組織社會學的角度來思考切爾諾貝利災難。這些都是信息失誤,與武漢現在的情況有許多相似之處。自從病毒爆發以來,我的這個帖子在中國社交媒體和其他各種渠道已經被多次分享。

HBO劇集《切爾諾貝利》
問:中央集權和有效治理之間這種根本的緊張關係對中國的未來有何影響?

答:歷史上這種緊張局勢造成了集權和分權的循環。分權產生了各種不同的效益,並推動了中國不同地區的經濟發展。事實上,中國幾十年來的經濟增長和改革的是由分權所產生的,正是它使中國取得成功。但是,權力下放對中央政府構成了威脅,因此它又回到了權力鞏固的狀態,正如我們過去幾年在新的領導人領導下所觀察到的那樣。

其次,資源和決策權越是向上集中,地方治理的有效性就越低。這表現在地方政府缺乏主動性,反而給中央政府造成負擔。中國經濟的放緩已經給中央政府帶來了巨大的壓力,現在,隨著控制新型冠狀病毒蔓延,中國經濟幾乎是在接近停滯。經濟停滯幾乎是不可避免的,問題是它將是多麼嚴峻,以及需要多長時間才能恢復。

因此,我認為,中國要經歷另一個權力下放階段只是時間問題,但這也可能只是一個永久循環的另一部分。除非中國將挑戰轉化為政治行動並對治理的製度基礎作出根本性的改變,否則這一循環將繼續下去。然而,這種改變將涉及中國的官僚體制和官方意識形態,在可預見的未來將不太可能發生。

問:你對中國官僚體制的研究有什麼發現?

答:在過去的十年裡,我一直在做田野調查,研究中國官僚體制的內部運作機制:觀察地方官員在解決問題、危機管理、政策執行方面如何表現,以及與上級和下級官僚機構之間的互動。關於中國政府是如何組織起來的,在地方層面(自下而上的視角)和中央層面(自上而下的視角)是如何運作的,我已經提出了一些理論模型和論點。

作為該項目的一部分,我已經在研究江蘇省官員的職業流動模式。江蘇省是中國第二大經濟體,僅次於上海。我現在有一個數據庫,包含了超過40000名官員的50萬條記錄,詳細記錄了他們從1990年到2013年的職業生涯,該項目揭示了許多與中國官僚機構和治理有關的重要議題。例如,黨和政府的雙重權威是中國黨與國家體制的一個重要特徵,我們可以從人事管理的角度來考察這一現象的關鍵性特徵,即官員是如何在黨與政府不同崗位上流動的。我們將有一篇關於這個問題的論文。

這個項目的另一個方向是我所稱之為“層級空間流動”的研究,這意味著只有少數官員能夠越過官僚階梯的行政管轄權,從而進入下一個更高級別的行政管轄權,而大多數官員一生都是在自己的管轄範圍內生活的,官員流動的兩級分化,與空間流動性和地域流動性形成鮮明對比,這就是為什麼每個地方都有密集的社交網絡和強大的邊界。中國官僚體制中的這種分層流動對理解中國的治理方式有著巨大的影響。例如,地方網絡的強大相互保護與其直接權力機構的官員有著密切的聯繫,導致地方政府在應對危機或與上級互動時“共謀”,武漢新型冠狀病毒爆發未能成為流行病就是其中一個例子。

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Berliner Bericht | 2020